天津理工大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師、國家級教學(xué)名師、享受國務(wù)院特殊津貼。擔(dān)任公共項目與工程造價研究所所長，中國重大工程技術(shù)走出去投資模式與管控智庫主席。兼任教育部全國高校管理科學(xué)與工程專業(yè)教學(xué)指導(dǎo)委員會委員、教育部全國高校工程管理與工程造價專業(yè)教學(xué)指導(dǎo)分委員會委員，曾擔(dān)任中國建設(shè)工程造價管理協(xié)會副理事長、天津市建設(shè)工程造價和招投標(biāo)管理協(xié)會理事長。尹貽林教授在工程造價咨詢產(chǎn)業(yè)界享有盛譽(yù)，是國內(nèi)外投資管控領(lǐng)域著名學(xué)者，尤其在固定資產(chǎn)投資管控產(chǎn)學(xué)研合作方面做出重要貢獻(xiàn)。
《貽林微觀察4425》
EPC確實(shí)有很多發(fā)承包雙方自由發(fā)揮的空間，也可以叫漏洞。這些漏洞靠兩方面措施解決，一方面是信任，信任的本質(zhì)就是不利用對方的漏洞；另一方面是采用模擬工程量清單，這種方式可以彌補(bǔ)信任不足，填補(bǔ)各方漏洞。
《貽林微觀察4437》
EPC的原意是業(yè)主不提供設(shè)計，由總承包商提供全部設(shè)計，中國目前的信任環(huán)境還不完美，發(fā)承包雙方尚未形成良好的信任關(guān)系，所以中國對政府投資項目采用EPC模式要求從初步設(shè)計完成后開始發(fā)包，我們叫做“業(yè)主提供部分設(shè)計的EPC模式”。由于業(yè)主提供方案設(shè)計和初步設(shè)計，總承包商提供施工圖設(shè)計，就形成了兩階段設(shè)計的EPC。第一階段的方案設(shè)計和初步設(shè)計，因?yàn)闃I(yè)主可以控制設(shè)計，所以業(yè)主可以采用下達(dá)設(shè)計限額和優(yōu)化設(shè)計的方式管控設(shè)計；第二階段的施工圖設(shè)計業(yè)主很難管控，就可以采用施工圖審批的辦法管控設(shè)計。
《貽林微觀察4440》
EPC項目兩階段設(shè)計給業(yè)主或項目管理（全咨）單位造成困擾，這種困擾包括：（1）變更概念的變化，凡是業(yè)主要求發(fā)生改變或與招標(biāo)文件不一致的情況都構(gòu)成變更；（2）設(shè)計的管控手段發(fā)生變化，EPC招標(biāo)前采用下達(dá)限額設(shè)計、設(shè)計優(yōu)化、管控設(shè)計進(jìn)度與質(zhì)量等手段，招標(biāo)后可采用施工圖審查和施工圖預(yù)算審批手段；（3）按照《公路工程設(shè)計施工總承包管理辦法》（交通運(yùn)輸部2015年第10號令）要求，將審批后的施工圖預(yù)算與中標(biāo)工程量清單進(jìn)行一致性調(diào)整，調(diào)整后的已標(biāo)價工程量清單作為結(jié)算的依據(jù)，那么以上規(guī)定是否與《招標(biāo)投標(biāo)法》中合同應(yīng)與中標(biāo)人的投標(biāo)文件一致的規(guī)定相抵觸？《招標(biāo)投標(biāo)法》第五十九條規(guī)定：“招標(biāo)人與中標(biāo)人不按照招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件訂立合同的，或者招標(biāo)人、中標(biāo)人訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的協(xié)議的，責(zé)令改正。”由此可見，EPC招標(biāo)文件中載明中標(biāo)總承包商完成施工圖設(shè)計后必須報審施工圖并報批施工圖預(yù)算，用批準(zhǔn)的施工圖預(yù)算按一致性原則調(diào)整已標(biāo)價工程量清單即為合法。
《貽林微觀察4490》
中國EPC采用兩階段設(shè)計，第一階段是業(yè)主委托設(shè)計院進(jìn)行方案設(shè)計和初步設(shè)計，第二個階段是總承包商中標(biāo)后進(jìn)行施工圖設(shè)計。兩個階段的投資管控方法是不同的，第一階段主要是采用下達(dá)設(shè)計限額、優(yōu)化設(shè)計和管控設(shè)計（進(jìn)度與深度）的方法進(jìn)行投資管控。第二階段則采用審批（查）制管控投資，即采用施工圖審查和批準(zhǔn)施工圖預(yù)算，用批準(zhǔn)的施工圖預(yù)算和中標(biāo)工程量清單總價按一致性原則進(jìn)行調(diào)整，調(diào)整后的總價作為竣工結(jié)算的依據(jù)。上述兩階段設(shè)計之所以采用不同的管控方法，是因?yàn)榈谝浑A段業(yè)主與設(shè)計院利益沒有根本沖突，而第二階段業(yè)主和承包商之間存在利益沖突。
《貽林微觀察4493》
EPC投資管控難題至今未破解，但地方政府仍趨之若鶩，個中原因很明顯：地方政府想縮短項目決策周期，總承包商也愿意（投資）墊資以換取高額總承包利潤，雙方一拍即合。如果按照現(xiàn)行的EPC管理辦法和合同范本采用總價合同，就必須強(qiáng)化招標(biāo)控制價編制并細(xì)化業(yè)主要求一覽表。但目前工程咨詢企業(yè)對這兩大難題缺乏經(jīng)驗(yàn)，甚至一籌莫展，故廣西和福建兩地均出臺了EPC模擬工程量清單計價辦法，這倒是一個較好的解決方案。我們可以試行EPC總價合同和EPC模擬工程量清單計價雙軌制，輔之以公路工程EPC管理辦法關(guān)于施工圖預(yù)算編審的規(guī)定，就可以搞定EPC項目投資管控這個難題。
《貽林微觀察4667》
實(shí)施EPC的前提是發(fā)承包雙方互相信任，不利用合作方的漏洞。《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)〈房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項目工程總承包管理辦法〉的通知》（建市規(guī)〔2019〕12號，以下簡稱“2019年12號文”）發(fā)布以前，住建部發(fā)布的所有EPC試點(diǎn)辦法和合同示范文本都是基于信任前提制定的，有大量明顯不適應(yīng)中國低信任環(huán)境的規(guī)定。比如EPC招標(biāo)規(guī)定投資決策完成后即可進(jìn)行EPC招標(biāo)、合同采用總價方式（不變則不審）、支付采用形象進(jìn)度支付等。2019年12號文，明顯采用了中國低信任環(huán)境的假設(shè)前提，對之前的不適規(guī)定進(jìn)行了修改。其規(guī)定政府投資項目必須在初步設(shè)計后招標(biāo)，非政府投資項目則可在投資決策后招標(biāo)；政府投資項目應(yīng)該在合同中規(guī)定適宜的計價方式，非政府投資項目則可采用總價方式。為什么會有這么大的改變？主要是因?yàn)?/span>政府投資項目在現(xiàn)行招標(biāo)制度框架內(nèi)無法招到可信任的總承包商，而非政府投資項目業(yè)主則可以通過合作或伙伴式項目管理關(guān)系尋找到可信任的總承包商。
《貽林微觀察4668》
EPC計價一般有三種方式：總價、概算下浮（費(fèi)率）和模擬工程量清單。考慮到2019年12號文中已經(jīng)規(guī)定政府投資項目應(yīng)在初步設(shè)計后招標(biāo)，那么在EPC推廣初期采用模擬工程量清單就是可行的投資管控方案。清單計價可以有效避免總承包商隱性施工優(yōu)化或工程量高估產(chǎn)生的發(fā)包人超付工程款的問題，預(yù)防政府審計風(fēng)險。
《貽林微觀察4669》
EPC的費(fèi)率（下浮率）招標(biāo)從理論上看并無大礙，只要概算做得精確，費(fèi)率招標(biāo)就可以實(shí)現(xiàn)對EPC項目的投資目標(biāo)，并且對咨詢機(jī)構(gòu)而言省事省力省心。但費(fèi)率招標(biāo)本質(zhì)上跟總價計價方式一樣，只適用于信任環(huán)境下的EPC，但對我國低信任環(huán)境有點(diǎn)“水土不服”，尤其無法控制采用EPC方式的政府投資項目總承包商隱性施工優(yōu)化或工程量高估產(chǎn)生的發(fā)包人超付工程款現(xiàn)象，也無法避免較大的審計風(fēng)險。費(fèi)率招標(biāo)使得工程造價咨詢單位的地位變得無足輕重，省事的做法養(yǎng)懶漢，無法提高工程造價咨詢企業(yè)的技術(shù)水平和核心競爭力。
《貽林微觀察4670》
為什么在國內(nèi)推行正宗的EPC模式會出現(xiàn)“水土不服”問題，主要是與EPC要求高信任環(huán)境有關(guān)，中國的信任環(huán)境尚不盡如人意；那為什么國內(nèi)工業(yè)行業(yè)系統(tǒng)推行EPC問題相對少一些，那是因?yàn)楣I(yè)行業(yè)系統(tǒng)業(yè)主與承包商有互為隸屬或同一上級的緣故，形成了事實(shí)上的伙伴關(guān)系，而伙伴式的項目管理正是西方發(fā)達(dá)國家推行EPC的序曲。中國為了追趕，不可能等待信任環(huán)境成熟為高水平才推行EPC，工程造價咨詢的行業(yè)領(lǐng)軍人物和專業(yè)精英應(yīng)該順勢而為，為尚不完善的EPC發(fā)包制度出主意想辦法，使其迅速適應(yīng)中國的信任水平和環(huán)境。也有同仁對改進(jìn)的EPC模式不屑，稱之為“山寨EPC”，這沒關(guān)系，只要我們持續(xù)努力，我們就能在最短時間內(nèi)成為“正宗EPC”。
《貽林微觀察4671》
住建部考慮到目前國內(nèi)信任環(huán)境并不充分的情況，也意識到中國并未推行過伙伴式項目管理模式，于是在發(fā)布2019年12號文時相比原來激進(jìn)的EPC各種制度探索的立場有所讓步。具體表現(xiàn)為區(qū)分政府投資項目和非政府投資項目兩類，非政府投資項目采用EPC模式可以在投資決策后招標(biāo)，可以采用總價合同；而政府投資項目采用EPC模式則應(yīng)該在初步設(shè)計后招標(biāo)，并采用適宜的合同計價形式。為什么非政府投資即企業(yè)投資項目可以激進(jìn)一些呢，因?yàn)?/span>企業(yè)投資項目既可以采用伙伴式項目管理，也可以自主選擇可信賴的總承包商。政府投資為什么不能激進(jìn)呢，因?yàn)?/span>政府既不能采用伙伴式項目管理，也不能自主選擇總承包商。按照政府投資“為了保證公平，寧愿犧牲效率”這一原則，住建部2019年12號文是對的。
《貽林微觀察4706》
EPC項目投資管控領(lǐng)域里我們唯一還沒有想好的就是支付問題，按交通部2015年第10號令的規(guī)定，計量支付；按住建部2019年第12號文的規(guī)定就含糊不清。之所以含糊不清，是因?yàn)?2號文要求政府投資項目實(shí)行EPC總承包應(yīng)采用適宜的計價方式，何為適宜非常含糊，造成了支付方式的模糊。我們支持房屋建筑與市政基礎(chǔ)設(shè)施工程總承包采用工程量清單計價方式，所以采用每月計量支付。
《貽林微觀察4708》
工程造價咨詢的專業(yè)精英要注意，住建部關(guān)于EPC的管理規(guī)定從2019年12號文發(fā)布后發(fā)生了重大改變。因此，大家不要再引用此前所有住建部關(guān)于EPC的文件或合同，包括曾征求意見的《EPC計價辦法》。這種改變主要是：第一，政府投資項目實(shí)施EPC的招標(biāo)時點(diǎn)定為初步設(shè)計完成并批準(zhǔn)后；第二，政府投資項目實(shí)施EPC，合同計價方式不再統(tǒng)一規(guī)定為總價合同。
《貽林微觀察4709》
針對EPC比較完善的規(guī)定是交通部2015年10號令《公路工程設(shè)計施工總承包管理辦法》，其無論是效力級別（部令）抑或計價方法、招標(biāo)規(guī)定還是與DBB的銜接（包括審計）都優(yōu)于住建部2019年12號文。個中原因是因?yàn)榻煌ㄟ\(yùn)輸部既管投資又管項目，而住建部不管投資也不管項目，只管建筑業(yè)和建筑市場。因此，住建部對投資沒有切膚之痛，2019年以前住建部關(guān)于EPC的一系列試點(diǎn)方案和示范文本均帶有鮮明的理想主義色彩，明顯是學(xué)習(xí)美國所謂的正宗EPC做法。這種理想主義色彩對施工企業(yè)有利，但對投資管控不利。
《貽林微觀察4755》
EPC的投資管控有八大利器：第一個是“業(yè)主需求（功能參數(shù)加樣品）一覽表”配合總價合同；第二個是模擬工程量清單配合單價合同；第三個是施工圖預(yù)算審批配合調(diào)整已標(biāo)價工程量清單；第四個是總價合同采用里程碑支付、單價按周期從量支付；第五個是EPC兩段式設(shè)計“標(biāo)前設(shè)計可變更，標(biāo)后設(shè)計無變更”；第六個是“任何業(yè)主的改變均需向總承包商支付對價”；第七個是“堅持標(biāo)前下達(dá)設(shè)計限額，鼓勵標(biāo)前設(shè)計優(yōu)化，限制標(biāo)后設(shè)計優(yōu)化，未經(jīng)批準(zhǔn)的標(biāo)后優(yōu)化均為違約行為”；第八個是“總價無審計但應(yīng)交付合格功能后支付，單價按周期從量支付”。
《貽林微觀察4757》
EPC項目標(biāo)后施工圖設(shè)計和施工均由總承包人完成，故標(biāo)后無變更，但是發(fā)包人的任何改變均應(yīng)向總承包人支付對價。對價指當(dāng)事人一方在獲得某種利益時，必須給付對方相應(yīng)的代價。發(fā)包人取得初步設(shè)計成果后招標(biāo)確定總承包人，由總承包人進(jìn)行施工圖設(shè)計并施工，如果發(fā)包人提出任何改變，都要支付這種改變引起的費(fèi)用增加。
《貽林微觀察4759》
中國推行EPC與西方正宗的EPC有三點(diǎn)不同：第一個也是最大的不同就是信任環(huán)境稍弱，西方國家已推行伙伴式項目管理近四十年，發(fā)承包雙方基本達(dá)到了互相信讓的程度，為推行EPC奠定了基礎(chǔ)；第二個是中國為了適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的信任環(huán)境，規(guī)定政府投資項目必須在初步設(shè)計后招標(biāo)；第三個是計價方法，西方國家主要是實(shí)施總價計價方式，而中國則采用模擬工程量清單計價，即單價合同方式。要理解中西方EPC的不同，必須從這三點(diǎn)出發(fā)。
《貽林微觀察4785》
EPC項目的計價形成了兩個方向，一個是總價合同，一個是單價合同。總價合同五要素：可研后招標(biāo)；總承包商完成全部設(shè)計；用業(yè)主要求一覽表形成總價；按里程碑支付；總價不審計直接結(jié)算。單價合同也是五要素：初設(shè)后招標(biāo)；方案與初設(shè)由業(yè)主委托完成、施工圖設(shè)計由總承包商完成；用模擬工程量清單招標(biāo)形成單價；按支付周期的計量進(jìn)行支付；嚴(yán)格審計的竣工結(jié)算。
《貽林微觀察4787》
正宗EPC從可研后招標(biāo)，列明業(yè)主要求的功能參數(shù)和樣品，總價計價且最低價中標(biāo)，按里程碑方式支付，交鑰匙后以總價結(jié)算，全程可不聘監(jiān)理工程師。但中國的政府投資項目若采用EPC總承包模式，則要求從初步設(shè)計后招標(biāo)，住建部2019年12號文要求以適宜方式計價，福建和廣西則明確以模擬工程量清單方式招標(biāo)并且采用單價方式計價；聘請項目管理單位，按約定付款周期計量支付，結(jié)算須經(jīng)嚴(yán)格審計。
《貽林微觀察4798》
EPC投資管控的第一大利器——合同附件一《發(fā)包人要求》。過去聽到對EPC項目的好多吐槽：為了省事采用總價合同，最終卻在結(jié)算時吃啞巴虧。吃了這個虧的業(yè)主不了解EPC總價合同必須寫好合同附件一《發(fā)包人要求》。這個附件一共11個部分，可能達(dá)數(shù)百頁，像一本厚厚的書。要寫好這個附件一，就要積累一系列已完成工程的資料和數(shù)據(jù)，要熟悉設(shè)計規(guī)范和項目的功能參數(shù)，必要時可要求投標(biāo)人提供樣品。
《貽林微觀察4799》
EPC投資管控的第二大利器——模擬工程量清單。大多數(shù)工程造價咨詢公司接受EPC投資管控任務(wù)后，不愿意使用發(fā)包人要求的方式招標(biāo)確定EPC合同總價，而愿意采用概算下浮率招標(biāo)方式確定EPC合同總價。概算下浮本質(zhì)上仍是總價合同，但因招標(biāo)時點(diǎn)后移至初步設(shè)計后，并已經(jīng)編制了設(shè)計概算，故咨詢公司可以避免撰寫發(fā)包人要求。但是，設(shè)計概算存在很多模糊空間，為總承包人留下了許多“負(fù)變更”的空間，為結(jié)算埋下了大量陷阱，所以不宜采用概算下浮總價。而模擬工程量清單則是政府投資EPC項目較合理的計價方式，其優(yōu)勢在于工程量據(jù)實(shí)計量，單價在約定風(fēng)險范圍內(nèi)相對固定，可以較好地實(shí)現(xiàn)EPC投資管控目標(biāo)。
《貽林微觀察4818》
EPC的深層次問題在于信任的缺失，致使住建部2019年12號文規(guī)定了兩個招標(biāo)時點(diǎn)，從而形成兩條計價路徑。第一個是企業(yè)投資項目可以在可研后招標(biāo)，使用總價合同；第二個是政府投資項目，必須在初步設(shè)計后招標(biāo)，并規(guī)定采用適宜的計價方式，所謂適宜的計價方式就是概算下浮的總價合同，或者基于模擬工程量清單的單價合同。使用EPC合同最需要注意的是：采用總價合同的發(fā)包人需求、政府投資項目的兩階段設(shè)計以及產(chǎn)生的變更識別問題。掌握了以上要點(diǎn)，就可以認(rèn)為觸碰到了EPC的深層次問題，否則只能是隔靴搔癢。
（以上內(nèi)容根據(jù)尹貽林教授《貽林微觀察》摘選。《貽林微觀察》是尹貽林教授撰寫的微觀察。其中內(nèi)容包羅萬象，從國際評論到工程造價咨詢深改，從EPC到全咨，從學(xué)術(shù)研究到實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)……天文地理歷史時政都流露于筆端。自2016年10月20日至今，尹貽林教授每日編寫2-3期，在洞察未來、時事評論、行業(yè)變革、企業(yè)發(fā)展、專業(yè)指導(dǎo)等方面持續(xù)發(fā)力）
（責(zé)編：喬俊杰，本文刊發(fā)于《中國招標(biāo)》2021年第11期）